父桓武天皇の崩御によって即位した。 生来病弱であったといい、藤原帯子の母である藤原薬子らの内部抗争で翻弄されたという。 また度重なる遷都や征夷軍の派遣で疲弊していた財政を引き締めるため、官僚組織の統廃合や地方行政の円滑化を行った。この陵は、かつて全国最大の円墳と考えられてきたが、昭和37年から38年にかけての発掘調査により前方部が平城京築造の際取り壊された前方後円墳だったことが判明したため、この古墳を平城天皇の墓とするのは無理があると考えられるようになっている。